Sobre alianzas público-privadas y fideicomisos: siete preguntas para entenderlo
El gobierno de Luis Abinader desarrolla varios proyectos importantes con estos mecanismos
Publicado: 21/12/2021
<p>El presidente Luis Abinader (centro) durante el lanzamiento del Fideicomiso Público-Privado de Gestión Integral de Residuos, el 7 de diciembre de 2021. (Fuente externa)</p>
<p>El presidente Luis Abinader ha incluido en su sistema de gobierno una serie de proyectos bajo la modalidad de alianzas público-privadas. Entre estos los hay con un tipo de mecanismo financiero llamado fideicomiso. ¿Qué significan y por qué debería interesarte entenderlas?</p>
<p>Con ese cometido, <em>Diario Libre</em> le hace siete preguntas básicas al profesor Apolinar Veloz, quien es docente de economía en el Instituto Tecnológico de Santo Domingo (Intec) e investigador del Observatorio de Políticas Públicas de la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD).</p>
<p>1.</p>
<h2>Cuando el gobierno de Luis Abinader anuncia un proyecto en alianza público-privada, ¿a qué se refiere?</h2>
<p>Las alianzas público-privadas (APPs) son contratos de largo plazo entre el gobierno y una empresa privada, que tiene por objetivo administrar o diseñar-construir y administrar un activo público o un proyecto de inversión pública. Por otro lado, una APP coloca al sector privado como intermediario entre el gobierno y el público que recibe el servicio del Estado. Las experiencias internacionales muestran que las APP han resultado en aumento del costo de los servicios para los que pagan impuestos. Un caso emblemático fue el aumento del costo de los servicios hospitalarios en Inglaterra o el aumento del costo de los pasajes del sistema ferroviario de ese país. Por eso, de 94 contraros APPs que existían en Inglaterra en la década de los noventa, actualmente solo existen cuatro, fundamentalmente debido a la resistencia social.</p>
<p>2.</p>
<h2>¿Por qué el gobierno de Abinader usa con tanta regularidad este tipo de alianzas?</h2>
<p>Las APPs han concitado atención de los gobiernos que permitieron las fracasadas políticas neoliberales iniciadas en la administración de Leonel Fernández, dando un nuevo aliento a ese fracasado intento que persiguió mejorar las condiciones de vida de la gente. Lo que resulta muy conveniente a los intereses privados, porque un contrato APP es un mecanismo opaco de administración de los bienes públicos, consistente con la norma de la participación privada en las inversiones público-privadas.</p>
<p>Por otro lado, en perjuicio de las APPs el Fondo Monetario Internacional (FMI) señala que ese mecanismo tiene efectos negativos sobre el déficit fiscal, ya que la ejecución del gasto no se registra en las ejecuciones presupuestarias del gobierno. Además, los contratos APPs permiten la contratación de préstamos del sector privado con garantía soberana y, dadas las limitaciones de la contabilidad pública local, no se registran como deuda del gobierno (ejemplo de ello es el Peaje Sombra y RD Vial, entre otros). Finalmente, en países como Honduras y Paraguay, los administradores de APPs operan en el marco de la lógica privada de negocios, por lo cual no entregan información de la ejecución del gasto a los ministerios de Hacienda, lo que induce a la presentación de un gasto público menor y, por lo tanto, contribuyen a esconder el verdadero déficit fiscal.</p>
<p>3.</p>
<h2>Cuando mencionan que un proyecto comprende un fideicomiso público-privado, ¿de qué hablan?</h2>
<p>Las democracias modernas están sustentadas en un sistema de normas (leyes, decretos y reglamentos) que tienen, entre otros propósitos, proteger el capital. En la crisis financiera del 2008 en los Estados Unidos, ningún banquero sufrió pérdidas; por el contrario, consiguieron mayores beneficios, y el resto de la poblacion cargó con la deuda. Por esa razón, las crisis cíclicas que ha padecido el capitalismo mundial no han tenido efecto alguno sobre la riqueza. Por tanto, el fideicomiso es parte de la instrumentación jurídica moderna para proteger el capital a expensas del resto de la sociedad.</p>
<p>En efecto, la figura del fideicomiso es un mecanismo que protege los activos (financieros o bienes de capital) de la acción legal de terceros (incluyendo al gobierno), cedidos en administracion por el fideicomitente (quien da el poder sobre los activos) al fideicomisario (quien recibe la responsabilidad de administrar los activos) para su administración. Esto significa que los activos creados o existentes por la inversión pública son administrados y protegidos de cualquier acción legal en contra de esos activos que maneja el sector privado para su beneficio. En otras palabras, nadie que no sea el fideicomitente o el fideicomisario tienen acceso a los activos que maneja el fideicomiso. Tampoco se podrá conocer de la eficiencia o no de su administración. El elemento distintivo de los fideicomisos es su falta de transparencia y los efectos que la misma tiene en el manejo de las finanzas públicas. </p>
<p>4.</p>
<h2>¿En qué se diferencia un fideicomiso de una inversión pública regular?</h2>
<p>Regularmente, la inversión pública se conduce a través de licitaciones públicas y competitivas que normalmente posibilita conocer las condiciones técnicas y financieras del sector privado para manejar exitosamente un proyecto de inversión pública. El Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (Mepyd) tiene a su cargo el proceso de inversión pública, lo que implica la realización de los estudios de pre-factibilidad, factibilidad, estudios de mercado y el seguimiento de la ejecución de la obra para comprobar si los indicadores seleccionados confirman que la inversión logró los objetivos de eficiencia (menor costo) y la obtención de los objetivos perseguidos por el gobierno (eficacia).</p>
<p>En el caso de la inversión pública que utilizan fideicomisos, todo el proceso de la inversión pública que debió conducir el Mepyd queda en manos del sector privado, con la dificultad de que las empresas privadas que participan en esos procesos carecen de transparencia en el uso de los fondos públicos. Generalmente, se entiende que se trata de una administración privada de activos o dinero público, lo que es absolutamente incorrecto desde el punto de vista contable. Lo más importante es que el fideicomiso administra fondos o activos públicos y por tanto, debe ser sujeto de escrutinio público. Esta falta de transparencia se presta a la corrupción, conociendo las debilidades institucionales del gobierno dominicano.</p>
<p>5.</p>
<h2>¿A los países les conviene que el sector público se alíe con el privado para ejecutar obras de interés colectivo?</h2>
<p>No, no es malo que el gobierno desarrolle proyectos de inversión pública con el sector privado nacional o extranjero. De hecho, esa ha sido una práctica común en el país. La preocupación reside en la debilidad del aparato judicial (impunidad) para perseguir la corrupción en los proyectos de inversión pública, tanto de funcionarios públicos como de empresas privadas que han participado en ese tipo de proyectos; que han terminado con la inacción judicial parcial o total (casos Tucanos y Odebrecht), sobre todo en obras que han sido sobrevaluadas y en las que ha habido denuncias de pagos de sobornos.</p>
<p>En los proyectos de inversión pública ejecutados con el sector privado, la corrupción no anda sola. Camina de la mano de empresas privadas locales y extranjeras. En este ámbito, no ha habido persecución en contra de las empresas privadas, y el sector privado no ha aportado su supuesta eficiencia en los proyectos de inversión pública; por el contrario, ha degradado la calidad de las obras públicas y evidencia que la ineficiencia no es exclusiva del gobierno, sino que también está generalizada en todo el territorio nacional. Hasta ahora, no existe experiencia positiva en el país para promover fideicomisos y APPs.</p>
<p>6.</p>
<h2>¿Qué gana el sector privado cuando invierte en proyectos de uso público? ¿Pasa a ser también propietario de esa obra pública?</h2>
<p>El sector privado tiene ganancias sin haber invertido. En los contratos APPs, el sector privado aprovecha el flujo de ingresos que provee el contrato de largo plazo del proyecto de inversión, utilizándolo como garantía para la obtención de créditos, generalmente en los mercados financieros internacionales. Usualmente, este tipo de proyecto no registra el endeudamiento como deuda pública, como recomiendan los manuales internacionales de contabilidad pública.</p>
<p>El flujo de ingresos del contrato APP, no solamente permite el repago de la deuda del proyecto, sino que además el sector privado puede, con entera discreción, aumentar el precio del servicio público para ajustar la tasa interna de retorno del proyecto en beneficio propio. Con lo cual, los servicios que se brindan a través de APPs administradas por fideicomisos serán siempre más caros y no representan riesgos para el sector privado, todos los riesgos los enfrenta el sector público. Dos ejemplos ilustran la afirmación anterior: la carretera Santo Domingo-Samaná y el Corredor de Transporte de la Núñez de Cáceres. En ambos proyectos se aumentó el pago por el servicio.</p>
<p>7.</p>
<h2>¿Cómo la población puede vigilar este tipo de alianzas para que se ejecuten correctamente?</h2>
<p>Para una utilización de las APPs que beneficie el desarrollo de proyectos conjuntos de inversión pública y el sector privado, el país necesita de una institucionalidad fuerte, sobre todo cumplimiento del ordenamiento jurídico (las leyes, decretos y reglamentos). Un ejemplo de esto es que el presidente ordenó con un decreto disolver la Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales (Cdeee), institución que fue creada por una ley. El propio jefe del Estado da el ejemplo de debilidad institucional que sufrimos. </p>
<p>Los proyectos de inversión administrados por APPs y fideicomisos difícilmente permiten el escrutinio público. No se tiene acceso a los estados financieros auditados del proyecto APP de la carretera Santo Domingo-Samaná o de RD Vial ni se conoce el nivel de deuda de esas APPs. Se sabe que el Banco de Reservas, actuando como fideicomisario de RD Vial, colocó bonos por 29,000 millones de pesos (517.9 millones de dólares), pero no se sabe cuánto del ingreso por peajes se utiliza para pagar el servicio de esa deuda, cuántos empleados tiene esa APP, cuánto invierte este proyecto en mantenimiento, cuánto gasta en propaganda, para solo mencionar algunos rubros desconocidos. Tampoco se sabe si existe alguna auditoría de la Cámara de Cuentas a esos proyectos.</p>