Los poderes públicos interpretan y aplican las normas relativas a los derechos fundamentales y sus garantías en el sentido más favorable a la persona titular de los mismos y, en caso de conflicto entre derechos fundamentales, procurarán armonizar los bienes e intereses protegidos por esta Constitución”

El reclamo del Movimiento por las Pensiones de los Servidores Públicos (MOPESEP) tiene un fundamento concreto: que el límite máximo de pensión establecido por la Ley 379-81 se calcule utilizando el referente que dispone esa ley. Su artículo 2 establece que la pensión no podrá superar la suma de ocho sueldos mínimos nacionales vigentes. La misma referencia aparece en el párrafo I del artículo 4. Ninguna de estas disposiciones identifica como base el sueldo mínimo del sector público.

La diferencia tiene consecuencias económicas importantes. Sustituir el referente nacional por el mínimo público reduce el techo que puede alcanzar la pensión de quienes, por sus años de servicio y remuneraciones, tendrían derecho a un monto superior al límite aplicado por la Administración.

Por eso un grupo de servidores públicos afectados por la medida asumida injustamente por a Dirección General de Jubilaciones y Pensiones a Cargo del Estado (DGJP), hemos acudido a la justicia. Nuestro recurso fue declarado inadmisible por el Tribunal Superior Administrativo, bajo una interpretación que cuestionamos en la solicitud de revisión constitucional: considerar que nuestra pretensión procuraba modificar una disposición administrativa y debía tramitarse por la vía contencioso-administrativa correspondiente. Nuestra posición es que solicitamos el cumplimiento de un mandato legal existente. La diferencia entre ambas interpretaciones constituye un punto central de la controversia.

Un análisis de las referencias al salario en la Ley 87-01 aporta elementos adicionales para comprender el fundamento de nuestro reclamo. Los resultados de este análisis se registraron en una matriz que reunió 55 registros, correspondientes a 40 artículos distintos. Algunas disposiciones aparecen más de una vez porque contienen diferentes expresiones salariales. Su valor reside en identificar cómo el legislador distingue los conceptos y les asigna funciones específicas.

El hallazgo principal es que la Ley 87-01 emplea expresiones diferentes: salario mínimo nacional, salario mínimo público, salario mínimo privado, salario mínimo legal más bajo y salario mínimo del sector correspondiente. Esa diversidad obliga a respetar el referente seleccionado en cada disposición.

La revisión también comprendió las expresiones sueldo y sueldos. Las dos referencias identificadas aportan un elemento adicional: la Ley 87-01 utiliza tanto sueldo como salario para referirse a remuneraciones. El ejemplo más revelador aparece en el artículo 196, que primero define el salario base para calcular prestaciones del Seguro de Riesgos Laborales y luego expresa una indemnización en múltiplos del sueldo base. Esa alternancia dentro de una misma disposición respalda una lectura contextual de ambos términos. Por su parte, el artículo 173 utiliza la expresión sueldo devengado al regular modalidades de contratación del personal de saludEste hallazgo importa porque la Ley 379-81 utiliza la expresión sueldo mínimo nacional vigente, mientras el artículo 18 de la Ley 87-01 define el salario mínimo nacional. La diferencia entre las palabras sueldo y salario no basta para concluir que se trata de referentes distintos, ni permite atribuir automáticamente la primera al sector público y la segunda al privado. Para sostener esa separación sería necesario identificar una norma que la establezca.

La distinción relevante para nuestro reclamo se encuentra en los calificativos que acompañan esas palabras. La legislación diferencia expresamente el mínimo nacional del público, del privado y del correspondiente a un sector. Por ello, interpretar sueldo y salario según su contexto no autoriza a sustituir el referente nacional dispuesto por la Ley 379-81 por el mínimo público aplicado por la Administración.

El artículo 18 define el salario mínimo nacional mediante el promedio simple de los salarios mínimos legales del sector privado establecidos por el Comité Nacional de Salarios. Se trata de una unidad de referencia para la seguridad social. El origen de los salarios que integran ese promedio no convierte su aplicación en un beneficio exclusivo de los trabajadores privados.

Precisamente, el artículo 57 establece un salario cotizable máximo equivalente a veinte salarios mínimos nacionales. En esa misma disposición, el mínimo cotizable se vincula al salario mínimo legal correspondiente al sector donde trabaja el afiliado. El legislador diferencia, dentro de un solo artículo, una referencia nacional y otra sectorial.

Esto resulta relevante para nuestro reclamo: la pertenencia de una persona al sector público no transforma automáticamente el salario mínimo nacional en salario mínimo público. Cuando la ley quiere establecer una referencia sectorial, la identifica.

A este análisis se añade el Reglamento Funcional de la Tesorería de la Seguridad Social (TSS), aprobado mediante el Decreto 290-23, del 7 de julio de 2023. Su artículo 2, numeral 48, define el salario mínimo nacional de la siguiente manera:

“Será igual al promedio simple de los salarios mínimos legales del sector privado no sectorizado establecidos por el Comité Nacional de Salarios del Ministerio de Trabajo. Se utiliza para determinar los topes de salarios para el cálculo de salud, pensión y riesgo laboral.”

Esta disposición refuerza nuestro reclamo: el propio Poder Ejecutivo reconoce el salario mínimo nacional como referente para determinar topes salariales relacionados con el cálculo de pensiones, salud y riesgos laborales. Además, precisa que ese referente se obtiene del promedio simple de los salarios mínimos legales del sector privado no sectorizado.

El límite máximo establecido por la Ley 379-81 es, precisamente, un tope de pensión expresado en un múltiplo de un referente salarial: ocho sueldos mínimos nacionales vigentes. Por ello, la definición contenida en el Reglamento Funcional de la TSS constituye un respaldo para identificar el referente nacional que sostenemos debe utilizarse al aplicar ese límite.

Aunque el reglamento no menciona expresamente el tope de la Ley 379-81, su definición debe considerarse en la interpretación conjunta de estas normas. La Ley 379-81 aporta el multiplicador de ocho y exige un referente nacional vigente; la Ley 87-01 define el salario mínimo nacional; y el Decreto 290-23 precisa su composición y reconoce su función para determinar topes salariales en los cálculos de seguridad social. Esta relación fortalece la exigencia de que la Administración justifique qué norma le permitiría sustituir ese referente nacional por el mínimo del sector público.

El artículo 65 de la Ley 87-01 ofrece otro contraste especialmente esclarecedor. Para determinar el monto de las pensiones solidarias, dispone expresamente que se utilice el salario mínimo público. Su párrafo transitorio vuelve a emplear ese concepto.

La conclusión interpretativa es importante: el legislador conocía la expresión salario mínimo público y la utilizó cuando quiso adoptar esa base de cálculo. Por tanto, no puede asumirse, sin una justificación normativa suficiente, que las expresiones nacional y público sean intercambiables.

Incluso dentro del Régimen Subsidiado se observa la distinción. El artículo 63 utiliza el salario mínimo nacional para identificar determinadas condiciones de insuficiencia de recursos, mientras el artículo 65 utiliza el mínimo público para fijar el monto de la pensión solidaria. Ambas referencias aparecen próximas y cumplen funciones diferentes.

Otros artículos confirman que el salario mínimo nacional tiene diversos usos. El artículo 7 lo emplea para delimitar regímenes según el nivel de ingresos; el artículo 15, para establecer una exención relacionada con pensiones; y el artículo 132, como umbral para el subsidio de lactancia. También aparece como referencia para cotizaciones y sanciones. Todos estos usos, tienen aplicación tanto para afiliados del sector privado, como del público.

El artículo 18 enuncia su definición para fines de cotización, exención impositiva y sanciones. Esta delimitación debe examinarse junto con las demás disposiciones que utilizan el concepto y con el desarrollo reglamentario aprobado por el Poder Ejecutivo. Nuestro argumento se sustenta en esa lectura conjunta: identificar el significado del referente nacional que la Ley 379-81 ordena multiplicar por ocho.

Además, la Ley 87-01 reconoce la permanencia de afiliados amparados por la Ley 379-81 en el régimen de reparto. Esa conexión normativa refuerza la necesidad de examinar ambas leyes de manera articulada al resolver el reclamo.

Lo que solicitamos exige una respuesta jurídica concreta: ¿Qué disposición permite sustituir el sueldo mínimo nacional vigente por el mínimo del sector público para calcular ese límite?

La revisión de los 55 registros sobre salario o salarios, complementada con las dos referencias a sueldo y con el Reglamento Funcional de la TSS, fortalece nuestra posición. La sustitución del referente nacional por el público requiere una fundamentación que explique por qué sería jurídicamente admisible apartarse de la expresión utilizada por la Ley 379-81.

Para los servidores públicos afectados, esta discusión se traduce en el ingreso con el que afrontarán su retiro. Merece una respuesta judicial sobre el fondo del mandato cuyo cumplimiento reclamamos y una motivación que examine las palabras de la ley, su contexto y sus consecuencias.

Finalmente, si al examinar el reclamo de los servidores públicos antes señalado las autoridades identificaran una duda interpretativa o una aparente contradicción entre las disposiciones aplicables, corresponde recordar el artículo 74.4 de la Constitución: “Los poderes públicos interpretan y aplican las normas relativas a los derechos fundamentales y sus garantías en el sentido más favorable a la persona titular de los mismos y, en caso de conflicto entre derechos fundamentales, procurarán armonizar los bienes e intereses protegidos por esta Constitución”. La determinación del límite máximo de pensión incide directamente en el derecho fundamental a la seguridad social. Por tanto, una controversia interpretativa sobre la aplicación del salario mínimo público o del salario mínimo nacional debe resolverse atendiendo a este mandato constitucional de favorabilidad. Sostenemos que la interpretación conjunta de la Ley 379-81, la Ley 87-01 y el Reglamento Funcional de la TSS respalda utilizar el salario mínimo nacional vigente. Esta interpretación, además de encontrar sustento en las disposiciones examinadas, ofrece mayor protección al titular del derecho. Solicitamos que las autoridades y los órganos jurisdiccionales apliquen ese principio al resolver nuestro reclamo y reconozcan como base del límite máximo de pensión el referente nacional que la Ley 379-81 dispone multiplicar por ocho.